二、水路安全調研與破局之思
星期三上午，省海事局局長秦玉林特意召集陶好為、王能全、趙廣水、孫宜山四位副局長，以及賈海總工程師、李育玲高級會計師和各科室主要負責人，召開會議聽取各組的調研情況彙報。
徐科長給局裡幾位領導每人遞上一份調查報告。他環視一圈各位領導，清了清嗓子，開口說道：“山水市水路安全隱患問題較為嚴峻，具體體現在以下幾個方麵。
一、船舶適航性能與船員安全素質堪憂。
其一，經濟條件與水運基礎薄弱。封閉水域的經濟狀況普遍欠佳，水運基礎條件落後。這裡的船舶主要服務於庫區群眾，客貨運量小，經濟效益低，船主無力對船舶進行大規模投入。而且船舶建造缺乏正規廠家與圖紙，大多因陋就簡、東拚西湊而成。船主覺得船能裝貨能航行就行，庫區乘客無論嚴寒酷暑，都隻能坐在露天甲板上，在水中航行一個多小時，乘船條件惡劣至極。
其二，船員安全素質低下。封閉水域的船舶僅能從事短途客貨運輸，基本在自家附近水域活動。船員大多上午開船，回家務農，半農半商。開船前未接受正規、係統的培訓，對安全危害認識不足，也不舍得在安全方麵投入。他們認為能把船開走就行，出了事自認倒黴。
其三，乘客自我保護意識淡薄。乘客與船主多為鄉裡鄉親，隻求出行方便，覺得沒了這艘船出行反倒不便。船舶常年在水上跑，也並非經常出事。
其四，船主長期隻與山水市海事處打交道，沒有其他海事機關對其管理。他們認為船舶能載貨能航行，有無證照一個樣，接受管理就得花錢（購買設備、培訓考試、辦證辦照都要花錢），不違規就賺不到錢。山水海事處宣傳安全、提出整改意見，船主就覺得是故意刁難，妨礙他們發家致富。船主受經濟利益驅使，對海事處的管理能拖就拖、能抗就抗。一旦海事處采取扣船等強製措施，船主便糾纏不休，搞得海事人員及其家屬不得安寧。若未造成嚴重後果，公安機關不會立即介入處理。更有甚者，船主全家老少、左鄰右舍手持刀棍圍攻毆打海事人員。長期以來，形成了海事人員苦口婆心勸說，船主依舊我行我素的局麵。所以，僅靠海事人員的說服教育，沒有強製措施，對封閉水域船舶根本無法實現有效管理。
二、安全管理工作舉步維艱
其一，行政處罰難以落實到位。國家行政管理機關通常遵循教育與處罰相結合的原則。麵對相對封閉水域的船舶安全管理，山水海事處想儘辦法。對違反水上交通安全的行為人，說服教育無效後，便依照《中華人民共和國行政處罰法》規定，向人民法院申請強製執行。然而，人民法院並不會如法律規定那般立即執行。不僅收不到強製執行費，執行船舶案件也困難重重。所以，即便申請法院強製執行，違法行為也未必能得到處罰，當事人也難以受到教育。違法當事人甚至覺得申請到法院也沒什麼大不了，對行政處罰愈發輕視。山水海事處常常是這邊問題還未處理完，那邊問題又冒出來，日積月累，未處理的違法行為堆積如山，海事處對違法行為愈發無可奈何。由於海事處常麵臨調查取證難、文書送達難、處罰執行難的困境，甚至還會遭到不法人員的人身攻擊或恫嚇，正常管理工作難以開展，事故隱患無法及時消除。
其二，管理經費與設備嚴重匱乏。由於封閉水域船舶安全性能差、船員安全素質低、經濟效益低、乘客自我保護意識低、執法環境差等客觀因素，像山水市這樣的封閉水域監督管理，必須在人力、物力、財力上加大投入，需要一定的經濟與設備支持。但我們發現，山水市管理經費和必備管理設備嚴重短缺。為了儘職儘責，海事管理人員風裡來雨裡去，無論嚴冬盛夏，始終奮戰在安全管理一線。在裝備極其落後、自然條件惡劣的情況下，為檢查一處渡口或一艘船舶，他們常常要自帶乾糧，翻山越嶺，花費一兩天時間才能抵達目的地。可即便如此，正常工資都難以保障，差旅費、通訊費往往還得自己掏腰包，海事人員承受著精神與經濟的雙重壓力。山水海事處主任季元在基層海事機構工作二十多年，每個節假日都堅守崗位，卻從未領取過加班費。由於缺乏資金，他們無法使用監督艇對水上運輸全程進行檢查，安全管理留下諸多盲區；因資金匱乏，安全管理必備設備無法配置，行政執法過程中難以搜集和保留證據，不利於執法工作開展，在訴訟中也不利於舉證。
三、管理責任製難以有效落實
按照國務院及相關文件規定，鄉鎮人民政府對本轄區內鄉鎮船舶安全管理負責，海事機關履行國家監察職責。省交通廳、省經貿委、省監察廳、省安監局四部門《關於進一步落實鄉鎮船舶安全管理責任製意見》下發後，進一步明確了鄉鎮船舶安全管理責任。我們與山水市海事處同誌探討封閉水域船舶安全管理責任問題時，海事處同誌表示，依據現行鄉鎮船舶安全管理責任規定，基層海事機構隻要認真對所轄船舶進行安全檢查，向船舶單位或個人指出安全隱患問題，按程序下達相關文書，並及時將整改意見書麵報告給相關鄉鎮人民政府，就算儘到了職責。至於如何整改、是否整改，則是鄉鎮人民政府的事，若發生事故，責任也由鄉鎮人民政府承擔。因此，許多海事人員認為這個文件對海事人員和交通行政部門而言，確實是個好文件。至少，它將安全管理責任“推”給了鄉鎮人民政府，交通行政主管部門和海事機構隻要儘到監督、檢查、指導職責，出了事故就不怕被追究責任。但在實際工作中，當他們向鄉鎮人民政府提出隱患整治意見，要求落實責任時，有的鄉鎮領導表示：“就船舶安全管理而言，鄉鎮人民政府一無機構編製，二無人員編製，三無經費來源，四不是執法主體，讓我們怎麼管理？況且，船舶證書由你們辦理，規費由你們收取，你們是國家授權的管理單位，你們不管誰管？責任你們不承擔誰承擔？這也是政府責任，那也是政府責任，還要這麼多機構乾嘛？再說，取締了這些不合格渡口，群眾和學生靠什麼過河？你們要儘責就把責任儘到底，在庫區所有碼頭上建座橋，這樣大家就都安全了。”於是，海事處將檢查出的問題“推”給鄉鎮人民政府，卻又被鄉鎮人民政府“踢”了回來，查處問題相互推諉，隱患問題依舊無法解決。由於鄉鎮人民政府認為存在責、權、利不統一的問題，對水上安全管理責任抱著無奈和僥幸心理，與縣市政府簽訂船舶安全管理責任書也是勉強為之。責任感稍強的鄉鎮人民政府領導，也隻是在相關會議上強調一下，節假日安排人員在碼頭上站站、轉轉，至於能否解決問題則另當彆論，萬一出了事故，好歹有個交代。責任感差的鄉鎮政府則根本不過問水上交通安全管理工作。鄉鎮政府管理鄉鎮船舶的責任在很大程度上落空。山水海事處同誌認為，在鄉鎮船舶安全管理上，對鄉鎮政府期望越大，失望往往就越大。這種情況在全省可能較為普遍。我認為，過去各級要求鄉鎮人民政府承擔鄉鎮船舶安全責任主體，無非是因為鄉鎮船舶難管理，鄉鎮政府可采取行政措施。但在實際調查中我們發現，現行的鄉鎮船舶安全管理責任製很難解決具體問題。鄉鎮政府有管理責任，卻不具備執法資格（不是執法主體），具體執法難以操作。行政命令對各級組織或許還有效力，但對實行承包責任製的農民船員而言，鄉鎮人民政府的行政措施難以奏效，總不能不讓農民船員種地吧？海事處是水路安全執法主體，卻缺乏強製手段確保相關措施落實；法院是所有行政強製執行的最終機關，但沒有規定法院必須執行海事強製申請，執行與否對法院來說並無差彆。這個看似周密的責任體係，實際上存在很大漏洞，船舶安全管理工作，除了海事機構，還是海事機構。
四、水上交通安全管理建議
我對庫區乘客的安全深感擔憂，對山水海事處人員的工作條件、工作難度和工作待遇深表同情，局領導務必高度重視那裡的情況。要解決山水市水路安全問題，必須從基礎抓起。我們建議：
一是完善船舶安全管理責任製。前麵已彙報存在的問題。具體來說，可將鄉鎮政府的部分水路安全責任轉交給當地公安派出所，由鄉鎮人民政府承擔責任，派出所具體實施對違法行為的處罰，海事機構對船舶管理進行業務指導，如此便能徹底解決發現隱患容易、調查處罰落實難的問題。山水海事處同誌還提出將封閉庫區海事機構轉變為“海事警察”的大膽設想，其主要目的也是解決水路隱患調查處罰難的問題。
二是解決船舶救生消防設備不齊全，以及海事處管理經費短缺、管理設備落後的問題。若要求船主按標準配齊所有設備，船主確實難以承受，因為他們的經營效益實在太低。從調查情況看，山水市水路安全隱患如此突出，管理經費和設備如此匱乏，這些年卻未發生事故，堪稱奇跡，而這個奇跡是海事處工作人員和當地船員共同創造的。”……
秦局長看向陶好為副局長，問道：“陶副局長，山水水路安全問題如此突出，過去你們沒向省廳領導彙報過嗎？”“山水市水路安全問題一直較為嚴重，每次調研後我們都如實向省廳領導彙報。省廳領導也很重視那裡的安全問題，每逢重大節假日，省廳安運處都會專門派人前往檢查。剛才馮處長、徐科長調研彙報的問題並非新問題，每次調研，山水海事處同誌都會反映上述問題。但我們每次去，隻是強調各級交通部門和海事機構應儘職儘責，從製度和責任層麵抓安全，並未解決根本問題，真正的長效管理機製尚未建立起來。”陶副局長如實回答秦局長的問題。
馮處長接著說：“應該說，多年來，通過海事處的努力，隨著當地經濟發展，山水市水路安全已有很大改善，如今的情況比過去好多了。過去全是破破爛爛的木質船舶，不少船體到處漏水，有的船舶一邊航行一邊抽水，根本沒有救生消防設備，超載情況也很嚴重，1983年還發生過一次導致28人死亡的重大事故。現在船舶質量提升為鋼質，但主要問題在於：一是船舶還是達不到規範標準，救生消防設備配備數量不足；船舶達不到規範要求的問題在其他水庫同樣存在。二是海事監管必需的經費和設備短缺。三是庫區群眾的法律意識、海事執法環境、責任製落實情況等問題，是全省普遍存在的通病。這次調研，山水市提出了‘以獎代補’建造標準船的方式，也就是建造符合標準的客渡船我們政府補貼一點，船主出大頭。我認為通過鼓勵船主改造船舶，經過幾年努力，逐步使客渡船舶達到規範要求。救生消防設備配備不足的問題，能否通過贈送解決一部分？現在倡導建設和諧社會，那裡的安全隱患不消除，就難以實現和諧。像山水市海事處管理經費和設備短缺的問題，在其他縣市也存在，隻是其他縣市交通局予以解決了。經費設備短缺，不僅工作難以開展，監管麵無法達標，還可能導致海事人員成為被告，甚至被認定為失職瀆職。”
秦局長一邊傾聽調研彙報，一邊認真做著記錄。其他幾個小組也陸續進行情況彙報。主持會議的秦玉林局長征求了其他幾位局領導的意見。最後，她對徐科長說：“徐科長，你們航政科要立刻起草一份情況彙報。要以山水安全隱患問題為重點，歸納全省情況，問題要講透徹，情況要說明白，不要遮遮掩掩，並在此基礎上提出一些合理化建議。我剛到海事係統，算是個新手和外行。山水市的船舶主要服務庫區群眾，我認為要從解決‘三農’問題的高度去看待安全問題。公路部門實施村村通公路工程已有幾年，解決了不少農村公路問題，現在又提出村村通班車的宏偉目標，並製定了全省實施方案。既然公路部門能想辦法解決農村通村公路和通班車問題，我們為何不想辦法解決水路安全隱患問題？或許有的同誌會說，作為海事執法機構，船舶不合格就取締，設備不足就禁止其運營，履行扣船、停船職責即可。同誌們也清楚，山水市海事處已嘗試過這些辦法，並且仍在努力，還為此付出了代價，但實際問題並未得到解決。還有同誌會說，我們既要發現問題，發現問題後卻要自己想辦法解決，而非讓船主和當地政府解決，資金從何而來，我們是不是多此一舉？同誌們，關鍵在於轉變思想觀念。我們執法的本質是什麼？農村水庫船舶經濟效益與大江大河船舶經濟效益不可同日而語，農村問題與城市問題的解決方式也不能相同。中央倡導惠民政策，我們也要考慮農村實際需求和承受能力。‘以獎代補’是個值得嘗試的方式，對積極改造並達標的船舶給予補助，這個建議很好，值得研究推廣。我看可以爭取一些資金，在山水市開展試點。基層海事機構管理經費短缺問題也要逐步解決，這不僅是擴大監管麵、規範執法的需要，也是提升監管水平、樹立基層海事形象的需要，更是提高執政能力的要求。要將解決監管經費與落實責任一同提出，經費與責任要相匹配，不能隻強調責任而回避問題。責任製的修改涉及麵廣、政策性強，可寫進報告供領導參考。山水海事處提出將海事處變為‘海事警察’的問題，會後同誌們就不要再議論了，報告完成後交給我。明天陶副局長、馮處長、徐科長隨我去廳裡彙報。”秦局長態度堅決，作為新領導，她要維護自己的權威。
秦玉林局長說完，局裡其他幾位領導也紛紛發言。對於解決山水市水路安全問題的辦法，有的領導表示完全讚同，有的領導則表示“謹慎”支持。
會後，徐科長立即著手起草情況彙報。下午，徐科長將報告分彆呈交給幾位領導審閱，秦局長對部分內容進行了修改。
第二天，秦局長領著陶副局長、馮處長以及徐科長，一同前往省交通廳，向分管安全工作的龍副廳長進行工作彙報。
在驅車前往省廳的途中，秦局長對陶副局長囑咐道：“待會你向龍廳長彙報責任製相關內容時，順帶提一下山水市海事處關於機構改革的想法，彆太刻意強調，讓龍廳長了解大概意思就行。要是龍廳長表現出興趣，馮處長你就見機補充。”
抵達省交通廳後，一行四人乘坐電梯直達九樓，隨後秦局長帶領眾人徑直走進龍副廳長寬敞的辦公室。由於此前秦局長已與龍副廳長預約，所以在辦公室裡，省廳安全運輸處的朱處長早已等候在此。見到秦局長等人進來，朱處長趕忙起身，主動與他們握手，並熱情寒暄。龍副廳長也禮貌性地從座位上站起來，示意大家就座，緊接著工作人員為每人端來一杯熱茶。
秦玉林坐下後，順手攏了攏頭發，輕啜一口熱茶，便開口說道：“龍副廳長，您日常工作繁忙，我們今天來，是想把前幾天局裡在相關縣市調研的水路安全情況，向您和朱處長做個彙報。我剛到海事係統不久，對情況還不是十分熟悉，今天就由陶副局長來具體彙報，您看可以嗎？”
“玉林啊，你一上任就積極開展調研工作，這種求真務實、真抓實乾的作風值得肯定！讓好為副局長彙報完全沒問題，他可是我們水路安全管理領域的權威專家呢！”龍副廳長麵帶笑容地說道。
陶好為謙遜地笑了笑，說道：“龍廳長您太抬舉我了，我哪算什麼權威。既然您這麼說了，那我就恭敬不如從命，先按照局黨組集體討論的意見進行彙報，若有不足之處，還請各位批評指正。”
隨後，陶副局長開始有條不紊地彙報，內容主要涵蓋三個方麵：其一，全省鄉鎮船舶安全現存的主要問題以及重大安全隱患；其二，導致鄉鎮船舶安全問題產生的一些關鍵原因；其三，針對上述問題的主要解決思路。他的彙報條理清晰，層次分明，雖然整體基於局黨組前一天討論的集體意見，但也融入了不少他個人的獨到見解。
龍副廳長和朱處長聽得十分專注，還不時拿起筆做些記錄。龍副廳長是在前兩年通過“雙推雙考”調任至此，對全省水路安全的具體情況了解有限。當聽到安全隱患如此嚴峻，基層海事監管能力和條件又如此薄弱，而安全管理責任卻極為重大時，他內心深感憂慮。
彙報結束後，龍副廳長對省海事局的調研工作給予了充分肯定：“你們對安全問題的梳理非常細致，提出的建議也具有可行性。我建議秦局長後續再向李廳長彙報水路安全方麵存在的問題、產生的原因，以及相應的解決思路。彙報時，要著重圍繞如何進一步完善鄉鎮船舶安全管理責任製，確保能夠及時發現並處理安全隱患；怎樣利用‘以獎代補’的方式，改善農村群眾的安全渡運條件，讓老百姓能乘坐安全的渡船和船隻；還有如何提升基層海事機構的基礎條件，推動基層海事機構逐步實現安全監管現代化、應急反應快速化等方麵展開，並將這些內容作為海事係統未來一段時間的工作重點加以落實。你們提出責任與監管經費相匹配的想法是合理的，但還需要製定出切實可行的辦法和政策，以便指導縣市層麵的具體操作。等你們向李廳長彙報後，我也會再找李廳長溝通，下次廳黨組開會時，我會把相關情況提出來供大家討論，爭取推動廳裡出台扶持水路安全的相關政策。關於你們建議將鄉鎮政府部分船舶安全管理責任劃分給當地派出所這一舉措，現階段最好先由縣市政府進行試點，待條件成熟後，再看能否爭取由省政府辦公廳或者省編委發文，在全省範圍內推廣。至於山水市海事處提出將海事機構轉變為‘海事警察’的想法，從他們的設想來看，或許能更有效地解決管理過程中的一些問題，管理效果也可能更為顯著。然而，這一想法涉及到機構和職責的重新界定、事權的劃分、機構的重組以及人事變動等諸多複雜問題，實際操作起來難度較大。說實話，公安部門可能不像接受道路安全管理那樣，輕易願意承接這項工作。鄉鎮船舶安全管理工作責任重大，卻沒有太多實際利益，不僅是精神上的沉重負擔，也是經濟上的包袱，稍有疏忽就可能麵臨責任追究，不過我個人對他們的這個想法並不反對。說到責任追究，自國務院《進一步加強安全生產的決定》發布以來，近期受到責任追究的領導級彆之高、人數之多，是前所未有的。我們地方海事機構安全管理的重點在支流、湖泊和水庫，尤其是鄉鎮船舶，工作環境艱苦，任務艱巨，責任重大。因此，工作必須做細做實，執法要嚴格規範，記錄要全麵詳儘，這是我們時刻都不能掉以輕心的。”
秦局長連忙回應道：“龍廳長，我們一定會按照您的指示落實工作，一方麵向李廳長全麵、準確地彙報情況，另一方麵及時發文，加強基層海事機構的執法規範化建設。”
彙報結束，一行人起身，與龍副廳長和朱處長握手道彆。
牆上的日曆已然更新，農曆新年日益臨近。每年農曆新年前十五天，便是“春運”的起始之日，而再過一個月，新一年的“春運”又將拉開帷幕。山水市有大量人員外出打工，每年春節期間，這些外出務工人員紛紛返鄉，休息、探親、訪友，人員流動極為頻繁。在“春運”期間，山水市的水運旅客數量每年都在5萬人次以上，且主要集中在春節前後的十天左右。每到“春運”，山水市海事處的工作人員便會陷入忙碌之中，各項準備工作紛繁複雜。不僅要提前製定“春運”預案，對船舶進行專項檢查，開展船員的安全教育工作，與船員簽訂安全責任書，還要大力度進行宣傳，準備好儲備運力，隨時準備向上級彙報情況，同時隨時迎接省、市、縣兩級政府以及安委會、交通部門等領導的檢查。